双重国籍

十一届全国人大常委会第二十六次会议将于今日闭幕，提交会议审议的出境入境管理法草案(二审稿)在总则第五条明确规定：“国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。”这一政策的背景，是日益凸显的双重国籍乱象。 移民法学者认为，整治双重国籍乱象的背后，有着政治、经济，乃至反腐败方面的深层次考量。招商银行的一项调查显示，中国1000万元的富人中，近60%打算或已经完成投资移民，但多数还在国内拥有产业，于是双重国籍成其“理想选择”。人民日报此前也曾刊文指出，一些违法违纪分子已经“秘密取得外籍身份或者双重国籍”。 事实上，近年来我国已多次对双重国籍施以管控，但收效并不明显。其中一个重要原因就是“统一的出境入境管理信息平台”的缺失。目前我国出入境管理信息系统是由公安、外交等不同部门分别建立的，各自为政、互难沟通，给隐瞒双重国籍留下了操作空间。 双重国籍治理再次得到重视，其治理思路也悄然转变：4月25日，公安部副部长杨焕宁向全国人大常委会报告时称，将扩大中国“绿卡”的签发范围。“堵”“疏”并重，成为此轮治理的关键词。 两种身份两头占好处 广东的黄先生一家三口于2006年定居加拿大魁北克，并获得该国国籍。由于在国内还有一家企业和几处房产需要照顾，能否保留中国国籍成为他的一大顾虑。 现行《国籍法》规定，中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍;自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。 丧失中国籍，对于需要在国内长期居住的黄先生来讲，意味着诸多不便。不仅每次回国都要在24小时内登记，还有居留时间的限制。更重要的是，在享受金融服务、医保等福利时，“老外”身份会很麻烦。 对于那些富豪级移民，隐瞒双重国籍则有惧惮舆论压力的成分：他们常常被指责在国内捞好处，却把财富转移到国外。曾有企业家向媒体承认，“中国人”的身份对他们在国内的事业很有必要。 此外，对一般人来讲，国内的福利保障也是很大的诱惑。长沙市公安局一位负责出入境管理的人士向记者分析了保留双重国籍的动机，她认为“美国、加拿大一些国家的福利确实很好，很吸引人，但是有些人又长期生活在国内，就不愿意放弃这边的好处，等于是‘两头占’”。 隐瞒双国籍的多种手段 经朋友支招，黄先生在入籍加拿大后就改了一个洋气的英文名，目的是为保留中国国籍铺路。 据介绍，其具体操作是：在入境中国时以加拿大护照办理签证，因为护照名与原来的户籍名不同，就不会被办理签证的中国使领馆发现。对使领馆来讲，黄先生是一个英语不太灵光的加拿大人，而对于国内的公安机关，他是持有身份证的中国公民，外交和公安部门缺乏沟通。 弥补这一重大漏洞，正是此次建立统一的出境入境管理信息平台的初衷之一。北京理工大学移民法学者刘国福称，驻外使领馆在办理签证后，可将入籍信息、曾用名等身份信息通过统一平台与国内公安机关共享，双重国籍者在办理续签、户籍等活动时就可能被发现。但刘国福也透露，出入境管理法草案二审稿并未规定使领馆应审查核实签证申请者身份，他建议应赋予使领馆这方面的权利和义务。 不过，隐瞒双国籍还有另一种更“保险”的做法，即经由第三国(地区)入境。比如黄先生，就可以加拿大移民身份，申请第三国(地区)签证，然后再持中国护照经由第三国(地区)进入中国。“第三国(地区)”一般被选择在中国香港地区，那里进入中国内地相对容易。这一过程中，第三国(地区)不掌握相关身份信息，因此无从查验。刘国福表示，这一漏洞需与第三国(地区)签订双边协议，通过分享信息才能防范。 2000年入籍美国的张女士告诉南都记者，身边也有人疏通了出入境管理部门的关系，从而在办理手续时不被揭发。据她的说法，这种情况必须具备一定的人脉才能办到。 防止双重国籍的探索 回顾历史可以发现，在2003年以前，中国公民必须消掉户籍才能获得出国许可，回国后，又需拿着证明把户籍恢复。直到2003年，公安部宣布取消出国、出境1年以上人员注销户口的规定。也正是这一规定，给双重国籍带来方便和可能。 随着出国和移民人数勐增，2009年，中国外交部决定正视双重国籍的困扰。当年2月，外交部要求2007年以后更籍的中国移民，在办理中国签证时必须交回原中国护照，并由签证官注销。两本护照名字不一的，则会被记录在案，但国内公安机关并无通畅渠道获取这一信息。 除了堵住“更名入境”的漏洞，公安部门也开始在身份查验上发力。从2009年左右开始，人像比对技术被应用到出入境人员的管理当中。正是这一年，黄先生到当地公安局办理续签时，遭到工作人员的盘问，双重国籍的身份最终被发现。原来，办理续签过程中，工作人员发现黄先生和当地另一居民的形象高度相似。“照片要是差别大点就好了，比较倒霉。”黄先生说。 在不同的时间节点，公安部门也会对外国人的居留时间作出调整。例如2008年奥运会期间，中国停发多次入境签证，并将商务签证或旅游签证的期限，由90天和60天缩短为1个月，这也符合国际上的一般做法。 部门间配合不力一直是妨碍出入境监管的重要原因，去年12月，十一届全国人大常委会第24次会议初次审议了出境入境管理法草案。刘国福称，那份草案仅规定公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，共享管理信息。“这样的说法比较模煳，理论上，管理法不作规定双方也可以进行配合。”刘国福说，二审稿拟建立统一的出境入境管理信息平台，双方的合作就有了可操作性。 严堵双重国籍的同时，中国应对外籍人员居留问题的手段日渐科学。早在2004年，中国就仿照美国等国家，推出了自己的“绿卡”制度，但因为严格的限制，2011年底批准的人数仅为4752人，而同期常居中国的外国人数量近60万。此次公安部宣布扩大绿卡签发对象，可被视作严堵双重国籍之外的配套措施。 监管意愿和技术皆成问题 事实上，一味封堵已经被过去的经验证明不能奏效，这既是因为技术手段缺乏，也因为地方担心简单的封堵会造成人才和资金的流失。 今年“两会”期间，全国政协委员、华东师范大学博导叶建农曾指出，“双重国籍”正越来越多地成为没人管的“潜规则”现象，“身边很多人，一会儿这个护照，一会儿那个护照。” “除非工作人员特意来查你，不然绝对不会有人知道。”北京市一家移民咨询机构的工作人员向南都记者证实，利用出入境管理程序和国籍制度的漏洞，秘密保留双重国籍的大有人在。 对此，长沙市公安局一位负责出入境管理的人士表示，在实际执行中，相关部门对这一现象“态度很暧昧”。她指出，很多外籍人士都以国内户口拥有房产、企业等，“一般都是社会的上层人物”，地方有留住人才和资金的动机，因此“现在态度很暧昧，并没有视为你的中国国籍已经放弃了”。就此来讲，统一的出入境管理信息平台的构建，将不仅仅是技术手段的改进。 该人士从工作实践出发，证明此前手段缺乏确实造成无可奈何的局面，她指出，使用不同姓名的两个护照逃避检查，完全有可能。在以前，公安机关对多重户口的问题都束手无策，虽然现在使用人像比对的手段，但是仍然很不成熟，对来自不同国家的信息更是没有办法。 腐败官员贪官“钻空子” 此外，国家工作人员中的腐败分子拥有双重国籍，被认为是腐败活动的新动向。正如此前人民日报曾刊文指出的，一些违法违纪分子已经“秘密取得外籍身份或者双重国籍”。 对于国家工作人员的国籍问题，《国籍法》中有专门规定：国家工作人员和现役军人，不得退出中国国籍。 2007年1月，曾任云南省交通厅副厅长的胡星出逃国外，后经证实，此人除拥有云南、广东的户口及护照，还手持澳门身份证、南太平洋岛国瑙鲁护照等，而且都“人是名非”，与流行的隐瞒手段类似。 反腐专家、《求是》杂志研究员黄苇町向南都记者表示，双重国籍确实加大了打击贪官外逃的难度，因为国际间在反腐败的对接上存在问题，贪官往往利用假身份资料钻空子。统一的出入境信息管理系统有望改善这一局面。 但他也指出，从理论来讲，双重国籍并不对打击腐败造成根本的障碍。《国际反腐败公约》明确规定，外流腐败资产应通过国际合作返还腐败受害国。不过黄苇町透露，现在国际上形成了不成文的规则，即办案国并不百分百返还腐败资产，而是留取一定比例作为办案成本。这意味着，即使追讨成功，也会造成一定损失。 我国为何不放开双重国籍? 据了解，全世界现有90多个国家不同程度地承认双重国籍，另外一些国家持默认状态，即不承认本国公民的外国籍，也不因此而剥夺其本国籍。中国是少数明令禁止双重国籍的国家。 其实，近年来对双重国籍的争论，多是源于对吸引人才、留住财富的焦虑。 国务院侨办2011年发布报告称，自1978年以来，中国赴海外留学的107万人中，仅有27 .5万人回国，70%以上流失海外。招商银行的一项调查显示，中国内地资产1000万元的富人中，近60%打算或已经完成投资移民。 鉴于这种情况，民建中央在2005年的全国两会上提交党派提案，建议承认双重国籍，并提出让海外移民以公民身份参加人代会和政协会。此后这一话题多次在两会上被代表委员提出，但至今没有积极的回应。 中国与全球化研究中心主任王辉耀曾撰文称，各国对双重国籍的担心主要是“身份认同”，当两国处于敌对或未建交状态，双重国籍者的效忠问题难以解决。此外还有国家安全、参政议政、人员管辖权等方面的顾虑。不过他指出，各国的实践说明制定具体政策可以解决这些问题。 事实上，中国对于双重国籍的顾虑并非政策的和法律的，而是有着一定的政治原因。 “中国现在的顾虑，主要是处理与周边国家关系，特别是东南亚国家关系。”中国侨联华侨华人历史研究所副研究员程希认为，“现在主要的华裔人口还在那里，要是恢复双重国籍，问题还是原来的问题。” 中国官方最近一次就此问题表态是在2008年，国务院侨办副主任许又声彼时表示，“不承认双重国籍的政策，经实践证明是非常成功的。不仅有利于海外华侨华人融入当地主流社会，同时，也有利于减少疑虑，增进互信。” 更加久远的背景则要追溯到1956年。在当年的亚非会议上，周恩来以外长身份与印尼签订了解决华侨国籍问题的条约，根据这一条约，海外华侨在一人一国籍的原则下，自愿选籍。